ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда кассационной инстанции. Дело № А25-1165/2007-12

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар Дело № А25-1165/2007-12 25 апреля 2008 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего *** , судей *** , при участии в судебном заседании от заявителей - мэрии муниципального образования
г. Черкесск - Вальшаковой Н.В. (доверенность от 03.03.2008), закрытого акционерного общества «Страховая группа "УралСиб"» - Гатилова В.В. (доверенность от 03.12.2007), Узденовой Л.Р. (доверенность от 18.03.2008), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике - Бабаева К.А. (доверенность от 19.03.2008), в отсутствие третьих лиц - Министерства финансов и имущественных отношений Карачаево-Черкесской Республики, прокурора г. Черкесска, общества с ограниченной ответственностью «Росгосстрах-Юг», закрытого акционерного общества «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"», извещенных о времени и месте судебного разбирательства, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2008 по делу № А25-1165/2007-12 (судьи ***), установил следующее.

Мэрия муниципального образования г. Черкесск (далее - мэрия) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения управления от 17.08.2007, предписания управления от 27.08.2007 № 16 о нарушении антимонопольного законодательства.

ЗАО «Страховая группа "УралСиб"» (далее - страховая группа) также обратилось в арбитражный суд с заявлением к управлению о признании незаконным и отмене решения управления от 17.08.2007, предписания управления от 27.08.2007 № 16 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда от 17.09.2007 арбитражные дела объединены в одно производство. Делу присвоен номер А25-1165/2007-12.

Определением от 01.10.2007 заявление мэрии об оспаривании протокола об административном правонарушении от 20.08.2007 и постановления о наложении административного штрафа от 28.08.2007 выделены в отдельное производство. Делу присвоен номер А25-1240/2007-12.

Решением Арбитражного суда по Карачаево-Черкесской Республике от 05.12.2007 подпункт «в» пункта 1 предписания антимонопольного органа от 27.08.2007 № 16 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства признан недействительным. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу, что осуществление страховыми компаниями деятельности по выдаче полисов ОСАГО в непосредственной близости (у входа в здание) подразделения МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики, а также на территории ОГИБДД УВД по г. Черкесску является нарушением антимонопольного законодательства.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2008 решение суда от 05.12.2007 отменено в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительными подпунктов «а», «б» пункта 1 и пункта 2 предписания антимонопольного органа от 27.08.2007 № 16. Суд признал недействительными подпункты «а», «б» пункта 1 и пункт 2 предписания и обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения.

Судебный акт мотивирован тем, что заключение, изменение и расторжение договоров аренды земельных участков, предоставление земельных участков и иные действия, связанные с распоряжением землей с 13.08.2007 не входит в полномочия мэрии, поскольку в соответствии с Законом Карачаево-Черкесской Республики от 26.07.2007 № 59-РЗ «О внесении изменений в Закон Карачаево-Черкесской Республики "Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике"» (далее - Закон № 59-РЗ, республиканский закон) распоряжение земельными участками осуществляет Министерство финансов и имущественных отношений Карачаево-Черкесской Республики.

Антимонопольный орган обратился в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2008 и оставить в силе решение от 05.12.2007. В обоснование жалобы указано, что в договоре по предоставлению в аренду земельных участков не произведена перемена лиц в обязательстве, арендные отношения между мэрией и страховой группой не прекратились после принятия республиканского закона. Суд апелляционной инстанции не учел, что расположение киосков страховой группы на более близком, чем у других страховых компаний, расстоянии от входа в здание МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики создает обществу конкурентное преимущество при заключении договоров обязательного страхования и нарушает антимонопольное законодательство. Суд необоснованно не принял во внимание, что данные выводы отражены в судебных актах по делу № А25-395/2006-5 об оспаривании предписания управления от 20.12.2005 № 17.

В отзывах на кассационную жалобу мэрия и страховая группа просят оставить постановление апелляционной инстанции без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании, назначенном на 22.04.2008, объявлен перерыв до 15 часов 25.04.2008.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, считает, что кассационная жалоба подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ЗАО «НИКойл-Страхование» (правопредшественник страховой группы) в лице Черкесского филиала обратилось к администрации г. Черкесска с заявлением от 05.11.2003 о разрешении установки на ул. Лермонтова (напротив отделения ГИБДД) двух специализированных киосков по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Постановлением главы г. Черкесска от 12.01.2004 № 59 страховой группе разрешена временная установка двух специализированных киосков для осуществления страхования автотранспорта сроком до 31.12.2004. На основании указанного постановления заключен договор аренды от 04.02.2004 № 6123. В дальнейшем сроки аренды неоднократно продлевались: постановлением от 24.03.2005 № 1482 срок аренды продлен до 20.03.2006, стороны заключили договор аренды от 14.04.2005 № 7984; постановлением от 03.02.2006 № 395 срок аренды продлен до 01.01.2007, стороны заключили договор аренды от 27.02.2006 № 458; постановлением от 17.01.2007 № 90 срок аренды продлен до 01.01.2008, стороны заключили договор аренды от 02.02.2007 № 2134.

ООО «Росгосстрах-Юг» обратилось в антимонопольный орган и прокуратуру с письмом от 20.06.2007, содержащим просьбу рассмотреть вопрос о регистрации торговых ларьков, расположенных около МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики.

На основании приказа управления от 16.07.2007 № 34 проведена совместная с прокуратурой г. Черкесска выездная плановая проверка по соблюдению антимонопольного законодательства страховыми компаниями, осуществляющими деятельность на территории, прилегающей к МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики.

По результатам проверки составлен акт от 01.08.2007, согласно которому в непосредственной близости от входа в здание в МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики размещены два специализированных киоска, принадлежащих страховой группе, и в которых осуществляется страховая деятельность. Согласно постановлению мэрии от 17.01.2007 № 90 срок временной установки двух киосков на арендуемом земельном участке по ул. Лермонтова г. Черкесска продлен до 01.01.2008, право собственности страховой группы на киоски подтверждено договорами купли-продажи от 10.03.2005 и 26.09.2005. Договоры обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств заключаются страховыми агентами на основании агентских договоров. На территории другого подразделения правоохранительных органов ОГИБДД УВД в г. Черкесске по ул. Парковой, 19 размещен специализированный киоск, принадлежащий ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"». На основании постановления мэрии от 07.12.2006 № 3065 срок временной установки киоска на арендуемом земельном участке продлен до 01.11.2007, право собственности общества на киоск подтверждено договором купли-продажи от 15.04.2005.

В заключительной части акта указано, что в отличие от других страховых компаний киоски, принадлежащие ЗАО «Страховая группа "УралСиб"» и
ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"», располагаются в непосредственной близости от входа в здание МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики и на территории ОГИБДД УВД по г. Черкесску, что создает конкурентное преимущество при заключении договоров ОСАГО и нарушает часть 1 статьи 22 Федерального закона от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее - Закон об обязательном страховании гражданской ответственности).

На основании приказа антимонопольного органа от 06.08.2007 № 46 создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении мэрией статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

Решением управления от 17.08.2007 жалоба ООО «Росгосстрах-Юг» признана обоснованной. Мэрии, ЗАО «Страховая группа "УралСиб"» и ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"» выдано предписание от 27.08.2007 № 16 об устранении нарушений антимонопольного законодательства. Мэрии предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии органом местного самоуправления актов и осуществлении действий (бездействия), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции при осуществлении страховой деятельности по ОСАГО. Подпунктом «а» пункта 1 предписания мэрии определено в срок до 27.09.2007 снести специализированные киоски ЗАО «Страховая группа "УралСиб"» и ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"» с территории, находящейся в непосредственной близости к МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики (ул. Кочубея, 174) и на территории ОГИБДД УВД по г. Черкесску (ул. Парковая, 19). В месячный срок с даты получения предписания мэрия обязана отменить постановление от 07.12.2006 № 3065 о продлении срока установки киоска для страхования автотранспорта на территории по ул. Парковой, 19 (подпункт «б» пункта 1 предписания) и рассмотреть в установленном порядке заявление ООО «Росгосстрах-Юг» от 27.04.2007 № 125 (подпункт «в» пункта 1 предписания). Пунктом 2 данного предписания мэрии и ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"» определено прекратить нарушения пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в совершении запрещенных действий, связанных с заключением соглашений между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, либо осуществления ими согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводит или может привести к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с рынка хозяйствующих субъектов. Мэрия и ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"» обязаны в месячный срок расторгнуть договор аренды земельного участка от 02.02.2007 № 2134.

Спор возник в связи с несогласием мэрии и страховой группы с решением и предписанием антимонопольного органа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона об обязательном страховании гражданской ответственности организация заключения договоров обязательного страхования и размещение рекламы услуг конкретных страховщиков по обязательному страхованию в помещениях и на территориях, занимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, запрещается.

Организация заключения договоров обязательного страхования и размещение рекламы услуг страховой группы на территории, занимаемой органом власти, способны породить у потенциальных потребителей страховых услуг иллюзию большей степени надежности страховщика, более высокого качества его услуг по сравнению с другими страховыми организациями, устойчивости и стабильности положения финансовой организации, которые обычно ассоциируются в сознании страхователей со статусом властного органа; такие действия направлены на создание необоснованно благоприятных условий отдельным финансовым организациям и (или) ущемление интересов других финансовых организаций, поэтому являются нарушением антимонопольного законодательства.

Суд первой инстанции исследовал условия заключенного между комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Черкесска и ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"» договора аренды земель от 02.02.2007, согласно которому земельный участок передается арендатору для временной установки киоска в легких конструкциях для страхования автотранспорта на территории ГИБДД по ул. Парковой г. Черкесска. Суд сделал правильный вывод о том, что условия договора противоречат требованиям антимонопольного законодательства, поскольку направлены на ограничение конкуренции на рынке страховых услуг и создание необоснованно благоприятных условий для отдельной страховой организации.

При рассмотрении дела суд первой инстанции со ссылкой на преюдициальное значение судебных актов по делу № А25-395/2006-5 установил, что закрепление за страховой группой земельных участков под установку специализированных киосков, фактически образующих проход в здание МРЭО ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики, который является единственным входом в здание инспекции, создает обществу необоснованные преимущества в осуществлении страховой деятельности.

Исходя из этого суд первой инстанции правомерно признал, что у антимонопольного органа имелись достаточные основания для признания мэрии и страховой группы нарушившими требования статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 22 Закона об обязательном страховании гражданской ответственности, квалификация действий указанных лиц является правильной. Выводы суда первой инстанции в этой части основаны на исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах требование предписания антимонопольного органа об отмене постановления мэрии от 07.12.2006 № 3065 «О продлении срока установки киоска для страхования автотранспорта на территории ГИБДД ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"» по ул. Парковой, 19» соответствует законодательству.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требование предписания о расторжении договора аренды от 02.02.2007 № 2134 необоснованно предъявлено к мэрии. При этом суд сослался на нормы Закона № 59-РЗ. Данный вывод является ошибочным.

На момент заключения договора аренды мэрия осуществляла полномочия по распоряжению земельным участком в соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на дату заключения договора), согласно которому распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что стороной договора аренды от 02.02.2007 является мэрия и страховая компания, антимонопольный орган правомерно предъявил требование о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем расторжения договора аренды земельного участка к сторонам сделки. Министерство финансов и имущественных отношений Карачаево-Черкесской Республики, не являющееся стороной договора, не вправе требовать его расторжения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено Кодексом, другими законами или договором.

В силу пунктов 2 и 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией. Антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям за исключением случаев, установленных пунктом 4 части этой статьи, обязательные для исполнения предписания, в частности, об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Пунктом 2 статьи 453 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что при расторжении договора обязательства сторон прекращаются. Следовательно, после расторжения договора страховая компания обязана вернуть земельный участок арендодателю - мэрии на основании названной статьи и статьи 622 Кодекса, а мэрия в соответствии с названными нормами вправе требовать от страховой компании возвращения земельного участка в состоянии, в котором он был предоставлен на дату заключения договора.

Таким образом, действия по исполнению пункта 2 оспариваемого ненормативного акта антимонопольного органа, предписывающего прекратить нарушение пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции должны заключаться в отмене постановления органа местного самоуправления, разрешившего заключение договора аренды земельного участка, и предложения мэрии, адресованного страховой группе, расторгнуть договор.

Постановление апелляционной инстанции в части признания недействительным подпункта «а» пункта 1 предписания управления от 27.08.2007 № 16 об обязании мэрии в срок до 27.09.2007 снести специализированные киоски страховых компаний надлежит оставить без изменения.

В рассматриваемом случае целью выдачи антимонопольным органом обязательного для исполнения предписания является устранение конкурентных преимуществ при заключении договоров обязательного страхования, создавшихся у ЗАО «Страховая группа "УралСиб"» и ЗАО «Страховая компания правоохранительных органов "УралСиб"». Включение в ненормативный акт антимонопольного органа соответствующих предписаний должно учитывать гражданско-правовые механизмы их исполнения.

Целью устранения конкурентных преимуществ страховых компаний является прекращение нарушений антимонопольного законодательства, связанных с осуществлением страховой деятельности, и не имеет отношения к имуществу, принадлежащему страховым компаниям на праве собственности. Подпункт «а» пункта 1 предписания управления от 27.08.2007 № 16 нарушает имущественные права страховых компаний на возведенные строения. Поскольку наличие специализированных киосков само по себе не влечет нарушения антимонопольного законодательства, предписание управления в указанной части является незаконным.

Таким образом, правовые основания для вывода о законности подпункта «а» пункта 1 предписания управления от 27.08.2007 № 16 об обязании мэрии в срок до 27.09.2007 снести специализированные киоски страховых компаний отсутствуют.

Судебные акты в части признания недействительным подпункта «в» пункта 1 предписания от 27.08.2007 № 16 не обжалуются.

Суд кассационной инстанции исходит из принципа распределения судебных расходов пропорционально размеру удовлетворенных требований (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). С заявителей по делу (мэрии и ЗАО «Страховая группа "УралСиб"») в пользу заинтересованного лица (управления) подлежат взысканию расходы по оплате государственной пошлины в сумме 500 рублей, исчисленной пропорционально удовлетворенным судом заявленным требованиям.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2008 по делу № А25-1165/2007-12 оставить без изменения в части признания недействительным подпункта «а» пункта 1 предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике от 27.08.2007 № 16.

В остальной части постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2008 отменить. В отмененной части оставить в силе решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 05.12.2007.

Взыскать с мэрии муниципального образования г. Черкесск в пользу Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике 250 рублей государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы.

Взыскать с ЗАО «Страховая группа "УралСиб"» в пользу Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике 250 рублей государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий ***

Судьи ***

Действия по исполнению ненормативного акта антимонопольного органа, предписывающего прекратить нарушение пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции должны заключаться в отмене постановления органа местного самоуправления, разрешившего заключение договора аренды земельного участка, и предложения мэрии, адресованного страховой группе, расторгнуть договор.