ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда кассационной инстанции. Дело № А01-789/2007-10

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар Дело № А01-789/2007-10 5 июня 2008 г.

Вх. Ф08-1929/2008

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего *** , судей *** , при участии от прокурора Республики Адыгея - Зарецкого С.А. (удостоверение № 90864), от ответчиков: администрации муниципального образования «Южный округ» - Екутеч А.Р. (доверенность от 01.02.2008) и Картунова Д.Н. (доверенность от 14.01.2008), Совета народных депутатов муниципального образования «Южный округ» - Бутко М.В. (доверенность от 07.09.2007), от третьих лиц: управления Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю - Пономаренко Р.В. (доверенность от 10.04.2008), редакции газеты «Поселковые новости» - Гавриловой Е.Н. (главного редактора), рассмотрев кассационную жалобу прокурора Республики Адыгея на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2008 (судьи ***) по делу № А01-789/2007-10, установил следующее.

Прокурор Республики Адыгея (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования «Южный округ» (далее - администрация), Совету народных депутатов муниципального образования «Южный округ» (далее - совет народных депутатов) и редакции газеты «Поселковые новости» (далее - редакция) со следующими требованиями:

признать незаконными действия муниципальных органов в части публикации официальной информации в газете «Поселковые новости», а именно: правовых актов, распоряжений по вопросам организации работы администрации и сообщений о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельных участков;

обязать муниципальные органы устранить допущенные нарушения и производить публикацию официальных актов в средствах массовой информации, имеющих форму распространения в виде подписки, учредителем которых является орган местного самоуправления.

Определением от 06.07.2007 в отношении редакции газеты «Поселковые новости» производство по делу прекращено на основании пункта 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т. 1, л. д. 90).

Определениями от 23.07.2007 и 28.09.2007 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Кубанское управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия и учредитель газеты «Поселковые новости» Гаврилова Е.Н. (л. д. 103).

Решением Арбитражного суда Республики Адыгея от 26.11.2007 (судья ***) заявление удовлетворено частично. Суд признал действия администрации по опубликованию официальной информации в газете «Поселковые новости» не соответствующими статье 2 Федерального закона «О средствах массовой информации», пункту 7 статьи 17, пункту 2 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», пункту 3 статьи 31, пункту 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации. В удовлетворении требований к совету народных депутатов отказано.

Суд установил, что газета «Поселковые новости» издается тиражом 3 тыс. экземпляров, она не поступает в свободную продажу и не распространяется по подписке. Численность населения муниципального образования «Южный округ» составляет около 30 тыс. человек. Суд пришел к выводу, что указанный тираж газеты не обеспечивает возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами и иной официальной информацией, в том числе о предстоящем предоставлении земельных участков в аренду. Поэтому суд признал действия администрации по опубликованию официальных сообщений в газете «Поселковые новости» незаконными и обязал указанного ответчика устранить допущенные нарушения путем опубликования правовых актов муниципального образования и информационных сообщений в порядке и сроки, установленные действующим законодательством. В удовлетворении требований к совету народных депутатов отказано в связи с недоказанностью опубликования данным ответчиком муниципальных правовых актов и иной официальной информации в газете «Поселковые новости» (т. 1, л. д. 181).

Определением апелляционного суда от 15.01.2008 произведена замена Кубанского управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия на управление Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю (далее - управление), к которому перешли соответствующие функции (т. 2, л. д. 51).

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2008 решение отменено в части признания незаконными действий администрации и обязания ее устранить допущенные нарушения. В удовлетворении заявления прокурора в этой части отказано. В остальной части судебный акт оставлен в силе.

Апелляционный суд указал, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не возлагает на органы местного самоуправления обязанность учреждать средство массовой информации (печатное издание). По смыслу указанного закона муниципальные правовые акты и иная официальная информация могут опубликовываться не только в учрежденных органом местного самоуправления, но и иных средствах массовой информации. Уставом муниципального образования «Южный округ» не определено печатное издание, которое публикует официальные документы. Не предусмотрена действующим законодательством и обязанность муниципального образования публиковать информационные сообщения в печатном издании, которое распространяется по подписке либо посредством отчуждения на возмездной основе. В частности, в пункте 3 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что информация должна быть опубликована в периодическом печатном издании, определенном главой муниципального образования. Газета «Поселковые новости» отвечает всем критериям, установленным Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» для периодического издания. Ответчиками представлены доказательства того, что официальная информация направлялась не только в газету «Поселковые новости», но и в иное средство массовой информации - газету «Согласие», которая не публиковала информационные сообщения органа местного самоуправления на безвозмездной основе. Материалами дела подтверждается факт распространения газеты «Поселковые новости» на территории муниципального образования «Южный округ» через руководителей органов территориального общественного самоуправления. Кроме того, указанная газета распространялась в публичных (общедоступных) местах (в здании совета народных депутатов и администрации, а также через библиотеки, отделения банка и почтовой связи, магазины). Поэтому суд пришел к выводу, что опубликование официальной информации в газете «Поселковый новости» обеспечивает возможность ознакомления с ней граждан - жителей муниципального образования «Южный округ». Довод прокурора об обращениях граждан, проживающих на территории муниципального образования, о нарушении их права на получение официальной информации, отклонен судом как документально не подтвержденный (т. 2, л. д. 173).

Прокурор обжаловал постановление от 04.02.2008 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит отменить указанный акт, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, а также несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По мнению прокурора, вывод суда о том, что опубликование официальных сообщений в газете «Поселковый новости» обеспечивает возможность ознакомления с ней жителей муниципального образования «Южный округ», является необоснованным. По смыслу пункта 2 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты должны публиковаться в средствах массовой информации, которые доступны неопределенному кругу лиц. В нарушение пункта 3 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации газета «Поселковые новости» не определена главой муниципального образования «Южный округ» в качестве официального печатного издания. Суд не учел положения статьи 55 (в новой редакции - статьи 56) Устава муниципального образования «Южный округ», предусматривающей опубликование правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина в печатных средствах массовой информации, распространяемых на территории муниципального образования. Прокурор полагает, что газета «Поселковые новости» реально не распространялась на территории муниципального образования. Данное обстоятельство, в частности, подтверждается тем, что администрация не имеет возможности представить для обозрения все изданные номера указанного печатного издания. Кроме того, отдельные факты незаконности действий администрации по публикации официальных сведений в газете «Поселковые новости» были подтверждены вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Адыгея по делу № А01-729/2006-3.

Администрация и совет народных депутатов в отзывах на жалобу указали на несостоятельность ее доводов, а также законность и обоснованность постановления от 04.02.2008. По мнению ответчиков, вывод апелляционного суда о законности действий органов местного самоуправления, публиковавших официальную информацию в газете «Поселковый новости», основан на имеющихся в деле доказательствах. Указанная газета отвечает всем критериям, установленным Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» для периодического издания; она распространяется на безвозмездной основе и обеспечивает возможность ознакомления с официальными документами жителей муниципального образования «Южный округ». Прокурор, ссылаясь на законность решения суда первой инстанции, не учитывает, что этим решением отказано в удовлетворении требований к совету народных депутатов. Однако муниципальные акты и иная официальная информация публиковались органами местного самоуправления в одном печатном издании - газете «Поселковые новости».

Управление в отзыве пояснило, что средство массовой информации (газета) «Поселковые новости» зарегистрировано в установленном порядке, о чем выдано свидетельство от 26.09.2005. Территория распространения газеты - Тахтамукайский района Республики Адыгея. В настоящее время управление не обладает объективной информацией о выходе в свет указанного печатного издания, поскольку в соответствии с распоряжением Россвязьохранкультуры от 05.05.2008 № 78 все документы по зарегистрированным на территории республики средствам массовой информации переданы в управление Россвязьохранкультуры по Республике Адыгея.

В судебном заседании представитель прокурора поддержал доводы жалобы, просил кассационную инстанцию отменить апелляционное постановление, оставив в силе решение от 26.11.2007.

Представители администрации, совета народных депутатов и редакции газеты «Поселковые новости» возражали против удовлетворения жалобы, полагая, что выводы суда апелляционной инстанции основаны на законе и соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Представитель управления оставил решение вопроса об удовлетворении жалобы прокурора на усмотрение суда кассационной инстанции.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, правовые акты и иная официальная информация муниципального образования «Южный округ» направляется администрацией для опубликования в газете «Поселковые новости». В деле имеется свидетельство о регистрации средства массовой информации (газеты) «Поселковые новости» от 26.09.2006 в качестве средства массовой информации, выданное Кубанским управлением Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия (т. 1, л. д. 21). Из свидетельства следует, что местом распространения газеты является Тахтамукайский район Республики Адыгея, который включает в себя поселки Яблоновский, Новый и Перекатный.

Прокурор обратился с заявлением об оспаривании действий администрации и совета народных депутатов по опубликованию официальной информации в газете «Поселковые новости», в том числе правовых актов, распоряжений по вопросам организации работы администрации и сообщений о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельных участков. Заявитель также просил обязать указанные муниципальные органы устранить допущенные нарушения и производить публикацию официальных актов в средствах массовой информации, имеющих форму распространения в виде подписки, учредителем которых является орган местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

В части 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» закреплено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

По смыслу указанных норм учреждение печатного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Следовательно, муниципальные правовые акты и иная официальная информация могут публиковаться в иных средствах массовой информации (печатных изданиях), если это установлено уставом муниципального образования и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Уставом муниципального образования «Южный округ» (старая и новая редакция опубликованы в газете «Поселковые новости») предусмотрено, что правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их опубликования в печатных средствах массовой информации, распространяемых на территории муниципального образования (т. 1, л. д. 26 - 33).

Таким образом, действующее законодательство не обязывает органы местного самоуправления учреждать средство массовой информации (печатное издание), а устав муниципального образования закрепляет, что правовые акты и иная официальная информация могут публиковаться в иных средствах массовой информации (печатных изданиях), распространяемых на территории муниципального образования «Южный округ». Следовательно, требования прокурора в части обязания администрации и совета народных депутатов публиковать официальные акты в средствах массовой информации, имеющих форму распространения в виде подписки, учредителем которых является орган местного самоуправления, не основаны на законе и правомерно отклонены судом апелляционной инстанции.

Незаконность действий муниципальных органов по опубликованию официальной информации (правовых актов, сообщений о предстоящем предоставлении земельных участков в аренду) в газете «Поселковые новости» прокурор обосновывает тем, что указанная газета не является периодическим печатным изданием, а публикация в ней официальной информации не обеспечивает возможность ознакомления с ней населения муниципального образования «Южный округ».

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления, если он полагает, что такое действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статьям 30.1 (пункт 3) и 34 (пункт 1) Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны обеспечить заблаговременную публикацию информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве.

Суд первой инстанции, признавая действия администрации незаконными, исходил из того, что газета «Поселковые новости» издается тиражом 3 тыс. экземпляров, она не поступает в свободную продажу и не распространяется по подписке. Численность населения муниципального образования «Южный округ» составляет около 30 тыс. человек. Таким образом, указанный тираж газеты не обеспечивает возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами и иной официальной информацией, в том числе о предстоящем предоставлении земельных участков в аренду.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для их совершения, возлагается на орган, который совершил оспариваемые действия (бездействие).

Возражая против доводов прокурора, администрация в подтверждение того, что опубликование в газете «Поселковые новости» официальной информации обеспечивает возможность ознакомления с ней граждан, проживающих на территории муниципального образования «Южный округ», представила в апелляционный суд ряд дополнительных доказательств: письменные пояснения руководителей органов территориального общественного самоуправления, бесплатно распространявших газету среди жителей округа (т. 2, л. д. 82 - 93); письма различных организаций (муниципальной поликлиники, библиотек, подразделения Сбербанка России, отделений почтовой связи, магазинов и др.) о доставке и распространении газеты (т. 2, л. д. 97 - 111); документы о том, что официальная информация направлялась администрацией в иное печатное издание - газету «Согласие», которая не публиковала ее без оплаты (т. 2, л. д. 112 - 137).

В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. Таким образом, разрешение вопроса о принятии, а также оценка доказательств находится в пределах рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные администрацией доказательства, апелляционный суд установил, что опубликование официальной информации в газете «Поселковые новости» обеспечивает возможность ознакомления с ней жителей муниципального образования «Южный округ». Поэтому основания для вывода о незаконности действий муниципальных органов по опубликованию информационных сообщений в указанном печатном издании отсутствуют.

Статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод прокурора о том, что газета «Поселковые новости» реально не распространялась на территории муниципального образования, направлен на переоценку фактических обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции на основании исследования имеющихся в деле доказательств. Пределы полномочий кассационной инстанции регламентируются положениями статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми кассационный суд не обладает процессуальными полномочиями по оценке (переоценке) установленных по делу обстоятельств. Ссылка заявителя на то, что администрация не имеет возможности представить для обозрения все изданные номера газеты указанного печатного издания, несостоятельна, поскольку все номера газеты «Поселковые новости» представлялись на обозрение апелляционного суда. Представлены они в судебное заседание кассационной инстанции.

Довод прокурора о том, что газета «Поселковые новости» не является печатным изданием, поскольку не распространялась по подписке либо посредством отчуждения на возмездной основе, рассмотрен апелляционным судом, установившим, что указанная газета отвечает всем критериям, установленным статьями 2, 27 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» для периодического издания. Рассмотрен и отклонен судом как документально не подтвержденный и довод о многочисленных обращениях граждан, проживающих на территории муниципального образования «Южный округ» о нарушении их права на получение официальной информации.

В кассационной жалобе заявитель в подтверждение незаконности действий администрации по опубликованию официальных сведений в газете «Поселковые новости» необоснованно ссылается на судебные акты по делу № А01-729/2006-3, которыми удовлетворено заявление прокурора о признании незаконными действий конкурсной комиссии администрации по предоставлению земли. Из содержания судебных актов по указанному делу следует, что 06.12.2005 в газете «Поселковые новости» размещалось объявление о предоставлении в аренду земельных участков. Действия администрации признаны судами незаконными в связи с тем, что текст информационного сообщения, опубликованного в газете «Поселковые новости», не содержал всех сведений, предусмотренных действующим законодательством.

Суд апелляционной инстанции исследовал имеющиеся в деле доказательства, установил фактические обстоятельства и пришел к правильным выводам. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для отмены постановления от 04.02.2008 по доводам, приведенным в жалобе. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по кассационной жалобе не рассматривался, поскольку прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2008 по делу № А01-789/2007-10 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий ***

Судьи ***

Исследовав и оценив представленные доказательства, апелляционный суд установил, что опубликование официальной информации в газете «Поселковые новости» обеспечивает возможность ознакомления с ней жителей муниципального образования. Поэтому основания для вывода о незаконности действий муниципальных органов по опубликованию правовых актов и иных информационных сообщений в указанном печатном издании отсутствуют.