Некоторые вопросы аренды земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании у национальных парков

Прошло четыре года с момента введения в действие нового Земельного кодекса РФ. С 30 октября 2001 г. по 30 октября 2005 г. в главный земельный закон семь раз вносились изменения и дополнения, что не вызывает удивления, поскольку процесс становления рыночной экономики в России повлек за собой динамический процесс возникновения и развития рынка земли, требующий постоянной коррекции со стороны законодательной власти. Применение Кодекса разъяснялось Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 24.03.05 N 11. Однако на сегодняшний день остаются вопросы, не разрешенные ни законодателем, ни высшими судебными органами.

В практике арбитражных судов, например, эпизодически возникают вопросы, связанные с применением п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ к отношениям, возникшим до введения Кодекса в действие. Напомним, что указанный пункт вопреки норме ст. 270 Гражданского кодекса Российской Федерации запрещает пользователю распоряжаться земельным участком, даже если на это согласен собственник участка. Иными словами, пользователя лишили прав арендодателя.

В рамках настоящей статьи автор планирует осветить названную проблему на примере земельных участков, сданных в аренду национальными парками в соответствии с природоохранным и гражданским законодательством до введения Земельного кодекса РФ в действие.

Земельный кодекс РФ предусматривает следующие права на земельные участки: право собственности граждан и юридических лиц (право частной собственности); право собственности Российской Федерации (право федеральной собственности); право собственности субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности; право постоянного (бессрочного) пользования; право пожизненного наследуемого владения; право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), аренда, субаренда; безвозмездное срочное пользование земельными участками.

Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками регламентируется ст. 20 Земельного кодекса РФ.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления, гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Кодекса, сохраняется.

Среди земель, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании, обособленно стоят земли, изъятые из гражданского оборота.

Первостепенная роль в этих землях отведена земельным участкам, занятым находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками.

Национальными парками объявляются территории, природные комплексы и объекты которых имеют особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Национальные парки являются природоохранными и научно-исследовательскими учреждениями и относятся к объектам федеральной собственности. Указанные природные территории - важный экологический резерв ценных природных объектов страны. В связи с этим обеспечение их охраны является первостепенной обязанностью государства, в границах которого они располагаются. Поэтому на территориях парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национальных парков.

Однако не следует забывать, что другой немаловажной функцией, которую осуществляют национальные парки, является эколого-просветительская. Деятельность парков направлена на формирование экологической культуры в обществе и воспитание бережного отношения к природе. Вследствие этого на территориях национальных парков допускается создание условий для регулируемого туризма и отдыха.

Статья 17 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых территориях) предоставляет возможность дирекциям национальных парков заключать договоры аренды с владельцами соответствующих лицензий. Учитывая, что земля у национальных парков находится в постоянном (бессрочном) пользовании, указанная статья вступает в прямое противоречие с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ.

Земельный и Гражданский кодексы вопрос о таком полномочии, как распоряжение земельным участком при наличии на него права постоянного (бессрочного) пользования, решают различным образом.

По мнению Е.А. Суханова, в противоречии с современными тенденциями развития правового регулирования отношений землепользования, связанными с закреплением многообразных вещных прав на земельные участки, Земельный кодекс РФ стремится уничтожить основные ограниченные вещные права на землю, оставив лишь право собственности и аренду. Это прямо вытекает из запрета дальнейшего предоставления земельных участков на правах постоянного (бессрочного) пользования. При этом из содержания данных прав изъято ограниченное правомочие распоряжения, что исключает возможность передачи соответствующих земельных участков в аренду и безвозмездное срочное пользование. При всей сомнительной практической целесообразности последнего решения его, как и общую линию Земельного кодекса РФ на сокращение титулов землепользования, можно объяснить желанием законодателя максимально упростить правовой режим земли*(1).

Итак, в соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

В силу же ст. 270 Гражданского кодекса РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование, но только с согласия собственника участка.

Российские ученые-цивилисты придерживаются двух позиций во взглядах на указанную коллизию.

В частности, по мнению А.А. Рябова, правомочие распоряжения по смыслу ст. 270 Гражданского кодекса РФ предполагает возможность заключать договоры аренды и договоры о передаче участков в безвозмездное срочное пользование. Получить согласие собственника (государственного или муниципального образования в лице его уполномоченных органов) на такое распоряжение земельным участком при наличии указанного запрета вряд ли будет возможно.

В противоположность этому, норма ст. 270 носит императивный характер, следовательно, если в действующий Гражданский кодекс не будут внесены соответствующие изменения, право передавать участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника у обладателя права постоянного пользования сохраняется. Это, в частности, подтверждается и ст. 267 Кодекса, закрепляющей право владельца земельного участка передавать его другим лицам в безвозмездное срочное пользование или аренду*(2).

Как считает И.А. Иконицкая, по смыслу п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ разрешение данной коллизии может быть основано на содержащемся в нем положении, в соответствии с которым имущественные отношения по распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, в частности, земельным законодательством. Иными словами, здесь законодатель устанавливает верховенство земельного законодательства над гражданским, видимо, основываясь на принципе приоритета специального закона над общим. Однако, как представляется, применение указанного принципа в данном случае не обосновано, поскольку критерий разграничения общих и специальных законов определяется спецификой субъекта регулируемых отношений или их объектом. В рассматриваемом случае нет ни того, ни другого, ибо указанные статьи Гражданского и Земельного кодексов регулируют абсолютно идентичные отношения. Думается, что приведенная коллизия может быть разрешена только путем внесения соответствующих изменений в Гражданский или Земельный кодексы*(3).

Однако нам ближе позиция второй группы ученых, согласно которой в этой коллизии норм законов приоритет имеет норма Земельного кодекса РФ*(4).

В соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками сохраняется. Однако при этом граждане и юридические лица не вправе распоряжаться этими земельными участками, хотя в силу ст. 270 Гражданского кодекса РФ и предусмотрено право передавать участок, находящийся в постоянном (бессрочном) пользовании в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника. С введением в действие Земельного кодекса это право, стало быть, больше не может быть реализовано*(5).

Кроме того, почти все противоречия между гл. 17 Гражданского кодекса РФ и Земельным кодексом РФ разрешил Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. Норму ст. 270 Гражданского кодекса о праве пользователя земельным участком передавать его в аренду рекомендуется не применять, так как пользователь лишен прав арендодателя согласно п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ (п. 24 постановления).

Таким образом, не вызывает сомнения, что заключение договора аренды земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании, после 30.10.01 недопустимо, такая сделка должна признаваться ничтожной.

Сложнее разрешить вопрос о судьбе земельных участков, переданных национальными парками до вступления Земельного кодекса РФ в действие. Остается ли у государственного учреждения статус арендодателя и вправе ли он получать арендную плату по таким договорам?

Бюджетное законодательство также не дает однозначного ответа на поставленный вопрос. Например, ст. 12 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176 "О федеральном бюджете на 2003 год" и сходные нормы аналогичных законов за 2002 и 2004 годы устанавливают, что после разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований плательщики арендной платы за земельные участки перечисляют указанные платежи на счета органов федерального казначейства для последующего зачисления их в доходы бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от установленного права собственности на земельные участки. Однако применяется ли указанное положение к договорам аренды земель национальных парков с учетом применения положений гражданского и природоохранного законодательства?

В указанном вопросе практика арбитражных судов Российской Федерации пошла по двум направлениям.

По мнению Федерального арбитражного суда Московского округа, если договоры аренды заключены до вступления в силу Земельного кодекса РФ и продолжают действовать, то арендная плата не подлежит зачислению на лицевые счета учреждения, у которого земельный участок находится на праве постоянного (бессрочного) пользования. Причем под сомнение не ставится то, что учреждение продолжает оставаться арендодателем по действующему договору.

Принципиальная позиция Федерального арбитражного суда Московского округа по вопросу о возможности государственного учреждения (к числу которых относятся и национальные парки) получать плату от сдачи в аренду земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании, отражена в постановлении от 28.05.03 по делу N КА-А40/3087-03.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская государственная академия физической культуры" (далее - РГАФК) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным отказа Отделения федерального казначейства по Восточному административному округу города Москвы (далее - ОФК по ВАО г. Москвы) от зачисления на лицевой счет РГАФК денежных средств, поступивших от сдачи в аренду земельного участка, предоставленного в постоянное пользование, оформленного письмом от 17.06.02 N 03-09/634, и обязании зачислить денежные средства на лицевой бюджетный счет.

Суд первой инстанции, проверив на соответствие п. 2, 6 ст. 254 Бюджетного кодекса РФ, п. 11 ст. 39, п. 22 ч. 2 ст. 32 Закона РФ "Об образовании", п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", признал незаконным отказ ОФК по ВАО г. Москвы от зачисления денежных средств, полученных в качестве арендной платы.

Однако решение Арбитражного суда г. Москвы о признании незаконным отказа ОФК по ВАО г. Москвы от зачисления денежных средств, поступивших от сдачи в аренду земельных участков, было отменено постановлением апелляционной инстанции того же суда. Данное постановление оставлено без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа по следующим основаниям.

При вынесении постановлений суд руководствовался тем, что ч. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ запрещает юридическим лицам распоряжаться земельными участками, которыми они обладают на праве постоянного (бессрочного) пользования. В силу ст. 2 Кодекса указанное положение имеет приоритет над положениями других федеральных законов, содержащих нормы земельного права.

Право на получение средств от сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, имеют согласно ст. 28 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" только бюджетные учреждения, которым это имущество передано на праве оперативного управления.

Иная позиция выражена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 09.12.02 по делу А21-1351/02-С2.

Национальный парк "Куршская коса" (далее - НП "Куршская коса") обратился в арбитражный суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Турбаза "Дюны" о взыскании задолженности по арендной плате по договору аренды земельного участка от 27.06.2000 N 18.

Суд указал, что право НП "Куршская коса" выступать в качестве арендатора земель, находящихся в его ведении, предусмотрено ст. 17 Закона об особо охраняемых территориях и Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденным постановлением Правительства РФ от 03.08.96 N 926 (далее - Положение). В Положении (п. 8) прямо указано, что заключать договоры аренды должны национальные парки, а в ст. 16 названного Закона предусмотрено право национальных парков распоряжаться средствами, которые они получают в качестве аренды.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа пошел еще дальше в рассуждениях о применении ст. 20 Земельного кодекса к отношениям, возникшим до введения его в действие. Так, по делу N Ф09-2401/05-С6 (постановление от 02.08.05) ОАО "Велта" на основании договора аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 передало ООО "Квинто" во временное пользование часть земельного участка, находящегося у акционерного общества в постоянном (бессрочном) пользовании, сроком с 01.04.2000 по 01.04.01.

Впоследствии ОАО "Велта" и ООО "Квинто" дополнительным соглашением от 10.03.04 изменили срок действия договора: с 01.04.2000 по 01.04.07 и подтвердили, что в силу п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса РФ договор являлся заключенным на неопределенный срок. Дополнительное соглашение зарегистрировано Пермской областной регистрационной палатой 22.06.04.

Полагая, что дополнительное соглашение от 10.03.04 к договору аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 является ничтожным, поскольку в соответствии со ст. 264 Гражданского кодекса РФ и ст. 20 Земельного кодекса РФ обладатель права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не вправе передавать его в аренду, а регистрация ничтожной сделки незаконна, администрация г. Перми обратилась в суд с иском.

Суд основывался на том, что, поскольку по истечении срока договора аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 арендатор - ООО "Квинто" - при отсутствии возражений со стороны арендодателя, продолжал пользоваться земельным участком, договор в силу п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса РФ считается возобновленным на неопределенный срок. Статья 20 Земельного кодекса РФ при разрешении данного спора применена быть не может, поскольку договор аренды был заключен до вступления в силу Земельного кодекса РФ и согласно ст. 4 и 422 Гражданского кодекса РФ его положения не могут быть применены к указанному договору. Положения Земельного кодекса РФ неприменимы к договору аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14, поэтому они неприменимы и к дополнительному соглашению, являющемуся его неотъемлемой частью. Оснований для признания незаконной государственной регистрации дополнительного соглашения от 10.03.04 к договору аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 не имелось.

В заключение хочется отметить, что постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, на наш взгляд, не сняло вопрос о судьбе рассматриваемых земельных участков. Пункт 24 постановления указывает на коллизию ст. 270 Гражданского кодекса РФ и п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ и рекомендует судам учитывать, что пользователь земельного участка не вправе передавать его в аренду. Однако временные рамки действия данного правила не конкретизированы - Пленум лишь ограничился фразой "после введения в действие Земельного кодекса РФ", оставив открытым вопрос об отношениях, возникших до вступления Кодекса в силу. Поэтому законодателю, учитывая наличие неясностей в правоприменительной деятельности, требуется внести соответствующие изменения в Гражданский либо Земельный кодексы, разрешив тем самым указанную коллизию.

До этого же момента представляется, что для поддержания стабильности землепользования лиц, заключивших договоры аренды с национальными парками до введения в действие Земельного кодекса РФ, исходить из следующего.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" к земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса РФ, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения его в действие. При заключении договора аренды до 30.10.01 права и обязанности у сторон по договору возникли до введения в действие Земельного кодекса РФ. В соответствии со ст. 7 указанного Закона и ст. 4 и 422 Гражданского кодекса РФ положения п. 4 ст. 20 Земельного кодекса к таким отношениям применяться не должны.

 

Б.В. Дмитриев,

помощник судьи Федерального арбитражного

суда Северо-Кавказского округа

 

"Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 6, ноябрь-декабрь 2005 г.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.

*(2) Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М., 2004.

*(3) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М., 2004.

*(4) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). Изд. третье, испр., доп. и перераб. / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2005.

*(5) Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М., 2004.



Страницы1 | 2 | 3 | 4


К основному документу >>